Saltar para: Posts [1], Pesquisa e Arquivos [2]

COLUNA VERTICAL



Sexta-feira, 02.11.12

A CORRUPÇÃO NAS AUTARQUIAS (III)

Orlando Nascimento (Juiz e ex-inspector do extinto IGAL)

Exposição apresentada no dia 4/9/2012, no ICS da Universidade de Lisboa,

no âmbito de uma iniciativa da Transparêcia e Integridade (TIAC).

.

3. A FISCALIZAÇÃO DOS RISCOS DE CORRUPÇÃO.

.

3.1. A fiscalização interna.

.

O primeiro grau de fiscalização destas áreas com risco de corrupção é de natureza institucional interna; pertence ao órgão assembleia (municipal e de freguesia) que, para além das competências próprias, tem também competência de fiscalização dos atos do órgão executivo (Câmara municipal e Junta de freguesia)[1].

.

É minha opinião que esta fiscalização, entre nós, não tem funcionado com a eficácia que lhe seria própria, não por causas derivadas do órgão, seu funcionamento ou dos cidadãos que o integram, mas por causa do nível da nossa corrupção.

.

A nossa corrupção funciona a um nível tão primário e tão visível, é tão descarada, que esta fiscalização institucional, porque de luvas brancas, não a assusta.

.

É preciso que a fiscalização aponte com uma de duas coisas, inseparáveis, a saber, a PERDA DE MANDATO[2] e a suspensão do mandato logo que deduzida acusação por ilícitos sancionados com essa mesma perda de mandato.

.

De facto, só esta sanção e a medida cautelar que a deve preceder afastam do poder e do grupo do poder tendo, por isso, o condão de inibidoras da prática de ilícitos de corrupção.

.

Há também a fiscalização que pode ser exercida pela via funcional e hierárquica, quer entre os órgãos das autarquias e os seus serviços (eleitos sobre funcionários), quer pela cadeia hierárquica (eleitos e funcionários superiores sobre a respetiva cadeia hierárquica funcional e classificativa).

.

Como sabemos, os eleitos têm um mandato delimitado por quatro anos enquanto os funcionários têm um vínculo laboral permanente e com expectativas de duração muito superior a esse mandato, o que evidencia uma primeira dificuldade para esta fiscalização.

.

O fiscalizador chega de novo e está de passagem e o fiscalizado está instalado e para ficar.

.

A esta dificuldade uma outra se vem juntar, com tanta ou mais importância.

.

E esta é que os funcionários têm tanto poder que por vezes se convencem que são eleitos e os eleitos acabam por ficar tanto tempo no cargo que, por vezes, pensam que também eles são funcionários.

.

E se uns e outros acumulam as suas funções públicas com atividades privadas, como podemos falar de fiscalização?!

.

Daí a importância da fiscalização, mas externa às autarquias.

.

Ainda nesta área da fiscalização interna, não posso deixar de referir a contribuição do Conselho de Prevenção da Corrupção, que aprovou uma recomendação sobre a criação de Planos de Prevenção de Riscos de Corrupção[3], com relatório de avaliação anual, abrangendo também as autarquias locais e cujo principio base é, precisamente, a fiscalização dos riscos de corrupção pela própria autarquia, seus eleitos, dirigentes e trabalhadores.

.

No inicio do processo de criação destes Planos surgiu uma primeira dificuldade, a qual consistiu no facto de os eleitos locais terem interpretado a deliberação como reportando-se a prevenção de riscos de corrupção apenas dos serviços e trabalhadores autárquicos, com exclusão dos eleitos e órgãos das autarquias que integram.

.

Essa limitação terá, entretanto, sido ultrapassada.

.

De facto, os riscos de corrupção nas autarquias abrangem, indistintamente, eleitos locais e funcionários, porventura até mais os primeiros que os segundos, pelo que seria desprovida de sentido qualquer fiscalização interna que se limitasse aos trabalhadores autárquicos.

 .

3. 2. A fiscalização externa e o controlo da corrupção.

.

3.2.1. A fiscalização externa difusa.

.

A primeira fiscalização externa, como tal não declarada, mas subjacente aos regimes democráticos, é ou deveria ser, a fiscalização partidária.

.

O funcionamento dos partidos, com a publicidade dos seus membros locais e financiamento, a que acima nos referimos, e com a transparência dos seus atos internos, em muito podem contribuir para a fiscalização dos atos com riscos de corrupção.

.

Que contribuição dará nesta área um partido em que os militantes são arregimentados e as suas quotas pagas à última hora para atos eleitorais internos?

.

A resposta todos a sabemos, até pelo nome de algumas personalidades.

.

E são alguns os casos em que os partidos se distanciaram de eleitos locais comprometidos com atos de corrupção; poucos, mas alguns.

.

Não podemos também esquecer o papel da comunicação social na denúncia dos atos que, a não serem divulgados, permaneceriam nos segredos de apenas alguns, quantas vezes interessados na permanência desses atos.

.

A eficácia da comunicação social está, contudo, associada às consequências do controlo social, que aqui se traduz na capacidade de inibir a prática de atos ilícitos pelo receio da sua divulgação e da consequente perda de votos, que pode levar ao afastamento do poder.

.

Para além de outros fatores que aqui não abordarei, entre eles, a tolerância do eleitorado a atos de corrupção de que resulte obra, qualquer que seja, a eficácia da comunicação social, nesta área, depende da reação das “entidades competentes”.

.

Feita a denúncia, uma e outra vez, esgotado o efeito inibidor, perante, praticantes endémicos de atos de corrupção, a denúncia acaba por se esgotar numa banalidade que ninguém já considera.

.

São vários os exemplos que a nossa sociologia política, as nossas universidades, poderiam ter estudado e que permanecem ativos.

.

A limitação de mandatos[4], cremos, acabará com alguns, isto se como repetidamente se tem feito sentir, a lei não for alterada permitindo a sobrevivência de tão habilidosos autarcas, de que temos pena não tenham enveredado por atividade empresariais, mas privadas.

.

Quanto a esta matéria, ainda, uma referência à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, em diversas decisões, contrariando decisões judiciais dos tribunais portugueses, tem feito prevalecer o interesse público da denúncia, subjacente ao direito à informação, como uma das componentes do principio da liberdade de expressão, sobre a invocada honra dos denunciados, a qual, segundo eles, exigiria o silenciamento dos atos que lhe são imputados.

.

3.2.2. A fiscalização externa propriamente dita e os órgãos de controlo.

.

Antes de entrar nesta matéria não posso deixar de abrir aqui uma exceção, para fazer uma única citação, mas de autor de peso, o Padre António Vieira.

.

O Padre António Vieira aborda o tema de corrupção inúmeras vezes nos seus escritos e para ele o que caracterizava a corrupção em Portugal eram os “RESPEITOS”.

.

A maior peita de todas é o respeito…pior que peitar com dinheiro é peitar de amizade, peitar de recomendação, peitar de dependência, peitar de respeito[5].

.

Para ele os “respeitos” são um misto de temor reverencial, ganância, desejo de agradar, que não prejudique interesses presentes ou futuros (de que se destaca o cargo público), reais ou hipotéticos, que fazem com que a corrupção, mais do que um ato em si, seja uma predisposição para atos de corrupção, para o seu encobrimento e até, para o seu não avistamento[6].

.

É esta, continua a ser, a nossa corrupção nas autarquias, com uma complexidade que torna, muitas vezes, difícil perceber quem são os seus autores ou coautores, cúmplices, encobridores ou meros observadores silenciosos.

.

Instalada a corrupção neste meio favorável, muito difícil se torna preveni-la e combatê-la pelos meios habituais porque a prova do crime se não configura como uma prova direta, mas antes como uma prova por presunções, a extrair de factos que, com toda a probabilidade revelam atos de corrupção.

.

Esta prova, que em ilícitos de outros agentes é comummente aceite pela justiça, nesta área, porventura tendo em atenção a alta qualidade (de poder) dos seus agentes, conduz habitualmente a arquivamento ou a absolvição

.

As dificuldades de fiscalização são de todos conhecidas.

.

Quando falamos de dificuldades de fiscalização no âmbito da fiscalização externa às autarquias falamos, antes de mais, na fiscalização inspetiva e, portanto, nas inspeções.

.

Até há pouco tempo, a fiscalização de legalidade sobre os atos das autarquias locais era feita, em primeira linha[7], pela Inspeção-Geral da Administração Local (IGAL), que o governo em exercício extinguiu, logo que iniciou o seu mandato.

.

A Importância das Inspeções no controlo dos ilícitos genericamente designados de corrupção resulta evidente se considerarmos que da ação destas depende, a maioria das vezes, o sancionamento de tais ilícitos.

.

Se a inspeção os deteta e participa, eles chegam aos órgãos de controlo seguintes, Ministério Público e Tribunais (judiciais, administrativos, Tribunal de Contas), se ela os não deteta ou, detetando-os os não participa, ainda que ilícitos, esses atos mantêm-se.

Assim, silenciar ou neutralizar uma inspeção é um expediente seguro para silenciar a legalidade.

.

Daqui as dificuldades de ação das Inspeções, como entidades autónomas[8], e as dificuldades dos seus inspetores, pressionados na sua ação numa escala que pode começar no mero aliciamento, mas que se dirige, usualmente ao NÃO VER.

.

Convém que o inspetor e a inspeção não vejam; se eles não virem a corrupção não existe.

.

O que é grave, pois se trata de um aliciamento, quase sempre pela via dos “respeitos” do Padre António Vieira, para a prática de um ato ilícito, por parte da inspeção e do inspetor.

.

É que, tratando-se de matéria crime a sua participação é obrigatória para as inspecções[9], não dependendo de autorização da tutela, podendo o seu silenciamento integrar o crime de denegação de justiça e prevaricação, p. e p no art.º 369.º do Código Penal, sendo certo que é um velho principio do nosso direito processual penal a obrigatoriedade para os trabalhadores públicos a denúncia e participação ao titular da ação penal, o Ministério Público, dos crimes de que tomem conhecimento no exercício das suas funções.

.

Mais do que isso, nesta área, o art.º 41.º, n.º 1, da Lei n.º 34/87, de 16 de julho[10], estabelece uma responsabilidade acrescida de participação criminal, pois, lança sobre o órgão tutelar, em que a inspeção se integra, uma espécie de direito de ação, para promover o processo criminal.

.

Esta questão, de participação imediata dos crimes detetados em inspeção, independentemente de despacho da tutela, foi debatida na Comissão Eventual da Assembleia da República Para o Fenómeno da Corrupção e Infrações Conexas, em que uma das exigência dos senhores deputados, por lhes ter sido presente o assunto pelo Ministério Público se situava, precisamente, na necessidade de participação imediata (e não só depois de conhecida e muito menos depois de autorizada pela tutela) a esta entidade dos crimes detetados pelas ações inspetivas[11].

.

Temo que esta participação obrigatória e imediata, quanto a crimes de corrupção na área das autarquias locais, possa neste momento estar em causa.

.

Se assim acontecer, tais ilícitos morrerão entre a sua desgraduação como meros ilícitos administrativos e a sua recomendação à tutela como comportamentos cuja correção se aconselha, com prejuízo para a prevenção e combate da corrupção.

.

É que, na área da corrupção, em que não há propriamente um ofendido (o ofendido somos todos nós), a denúncia ou participação do crimes é muito importante, merecendo até um tratamento mais desenvolvido, que lhe não poderemos dar.

.

Sobre ela, apenas dois apontamentos.

.

O primeiro é que o DCIAP (Departamento Central de Investigação e Ação Penal) do Ministério Público tem, até, um formulário eletrónico, on line, acessível a todos, para “denúncia de atos de corrupção e fraudes”.

.

O segundo é que o nosso ordenamento jurídico mantém sinais contraditórios, entre combater a corrupção e proteger a denominada ”honra” dos corruptos, como se depreende do art.º 44.º da Lei n.º 34/87, de 16 de julho, que continua em vigor e que, de certo modo contrariando a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a que acima aludi, impõe uma inaudita participação oficiosa ao Ministério Público.

.

O texto desse art.º 44.º é elucidativo, pelo que o passo a citar:

. 

   1 - Da decisão que absolver o acusado por crime de responsabilidade cometido por titular de cargo político no exercício das suas funções ou que o condene com base em factos diversos dos constantes da denúncia será dado conhecimento imediato ao Ministério Público, para o efeito de procedimento, se julgar ser esse o caso, pelo crime previsto e punido pelo artigo 408.º do Código Penal.

.

   2 - As penas cominadas por aquela disposição legal serão agravadas, nos termos gerais, em razão do acréscimo da gravidade que empresta à natureza caluniosa da denúncia a qualidade do ofendido.

.

Não tenho conhecimento pessoal de casos em que este preceito legal tenha sido utilizado, mas parece-me que o seu texto exala um certo odor anti denúncia, tanto mais grave quanto esta, só por si, já é um ato de cidadania difícil de praticar.

.

Quanto a mim, a defesa do interesse público exige a denúncia, desde que verosimilhantemente fundada, sem que o denunciante tenha que provar o que quer que seja, em especial a existência do crime, dos seus autores e da culpa destes.

.

Isso é da competência do Ministério Público e dos tribunais.

.

Haverá, todavia, quem entenda dispensável essa cidadania, entre eles, obviamente, os corruptos.

.

Adquirida a notícia do crime pela entidade competente haverá que desenvolver a necessária investigação criminal.

.

Nesta, a principal dificuldade será também a falta do tal ofendido (individual) a clamar justiça e a reclamar da justiça, com esse ato mantendo a investigação num adequado nível de diligência e esforço, mas outras dificuldades existem, como a preparação dos próprios magistrados do ministério público e a intervenção de peritos.

.

A intervenção de peritos não dispensa o estudo e a orientação da investigação.

.

Um perito é apenas alguém que elucida o magistrado e os órgãos de polícia criminal de matéria técnica que eles não conhecem.

.

Não é alguém que se lhes substitui no seu trabalho e, muito menos, que lhes diz se existem ou não indícios suficientes do crime para ser deduzida acusação.

.

Aliás, o problema na área da corrupção não está tanto na acusação como na falta dela, ou seja, no arquivamento do processo.

.

É voz pública, a que eu junto a minha, de uma convicção coletiva de existência de arquivamentos, em casos onde devia ter sido deduzida acusação.

.

A eficácia do combate à corrupção exigiria que a decisão de arquivar um processo relativo a crimes de corrupção, emitida pelo Ministério Público, fosse submetida a decisão de um juiz, que com ela concordaria, determinando o proposto arquivamento, ou não concordaria, mandando deduzir acusação ou mandando fazer outras diligências de investigação.

.

O arquivamento, tal como está, só interessa aos autores do crime, que capitalizam a seu favor as fragilidades do sistema, refinam as suas práticas criminosas e desdenham, vangloriando-se, do nosso sistema de justiça, sempre dizendo, “confio na justiça”. (continua)

.

[1]A Lei n.º 169/99,de 18 de setembro estabelece o quadro de competências e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias.

[2] A perda de mandato é regulada pela lei n.º 27/96, de 1 de agosto, que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa.

[3] Recomendação de 1 de julho de 2009, sobre Planos de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas.

[4]Lei n.º 46 /2005, de 29 de agosto, que estabelece limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais (presidente de câmara municipal e presidente de junta de freguesia).

[5] Sermão da terceira dominga da quaresma (capela real ano de 1655), in Sermões, vol. II, pág. 280, Centro de Estudos de Filosofia (Faculdade de Ciências Humanas da Universidade Católica Português) e INCM.

[6] O termo respeito/s é utilizado pelo Padre António Vieira, com o significado de “temor, deferência, influência, intuito, fim, perspetiva, empenho e dependência”, do qual extraímos este nosso entendimento.

[7] Além da IGAL, o Tribunal de Contas, a Inspeção-Geral de Finanças e a Inspeção-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território, prosseguiam as suas atribuições também nesta área.

[8] O Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, que estabelece o regime jurídico da atividade de inspeção, dispõe no seu art.º 10.º que: “ Os dirigentes dos serviços de inspeção e o pessoal de inspeção gozam de autonomia técnica no exercício das tarefas de inspeção que lhes sejam confiadas”.

[9]Como dispõe o art.º 242.º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Penal:

“1 - A denúncia é obrigatória, ainda que os agentes do crime não sejam conhecidos: b) Para os funcionários, na aceção do artigo 386.º do Código Penal, quanto a crimes de que tomarem conhecimento no exercício das suas funções e por causa delas”.

[10] Esta lei tipifica os crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos, entre eles os eleitos locais.

[11]Na sequência dos trabalhos desta Comissão, entre outros atos legislativos, foi publicada a Resolução da Assembleia da República n.º 91/2010, de 10 de agosto, que recomenda ao Governo a tomada de medidas destinadas ao reforço da prevenção e do combate à corrupção e que, tanto quanto é do meu conhecimento, não teve acolhimento governativo. 

Autoria e outros dados (tags, etc)


Perfil

SML 1b.jpg



Visitantes


Pesquisar

Pesquisar no Blog  

Quimeras


Alma, Eléctrico!


Livros

Capa - 3ª Edição.jpg

Capa - Frente.jpg

Capa Bocage.jpg 

Capa.jpg 

Eléctrico - Um Clube com Alma.jpg

Mistério Sant Quat (I).jpg


Livros-vídeo


eBooks




calendário

Novembro 2012

D S T Q Q S S
123
45678910
11121314151617
18192021222324
252627282930

Arquivo

  1. 2019
  2. J
  3. F
  4. M
  5. A
  6. M
  7. J
  8. J
  9. A
  10. S
  11. O
  12. N
  13. D
  14. 2018
  15. J
  16. F
  17. M
  18. A
  19. M
  20. J
  21. J
  22. A
  23. S
  24. O
  25. N
  26. D
  27. 2017
  28. J
  29. F
  30. M
  31. A
  32. M
  33. J
  34. J
  35. A
  36. S
  37. O
  38. N
  39. D
  40. 2016
  41. J
  42. F
  43. M
  44. A
  45. M
  46. J
  47. J
  48. A
  49. S
  50. O
  51. N
  52. D
  53. 2015
  54. J
  55. F
  56. M
  57. A
  58. M
  59. J
  60. J
  61. A
  62. S
  63. O
  64. N
  65. D
  66. 2014
  67. J
  68. F
  69. M
  70. A
  71. M
  72. J
  73. J
  74. A
  75. S
  76. O
  77. N
  78. D
  79. 2013
  80. J
  81. F
  82. M
  83. A
  84. M
  85. J
  86. J
  87. A
  88. S
  89. O
  90. N
  91. D
  92. 2012
  93. J
  94. F
  95. M
  96. A
  97. M
  98. J
  99. J
  100. A
  101. S
  102. O
  103. N
  104. D
  105. 2011
  106. J
  107. F
  108. M
  109. A
  110. M
  111. J
  112. J
  113. A
  114. S
  115. O
  116. N
  117. D
  118. 2010
  119. J
  120. F
  121. M
  122. A
  123. M
  124. J
  125. J
  126. A
  127. S
  128. O
  129. N
  130. D
  131. 2009
  132. J
  133. F
  134. M
  135. A
  136. M
  137. J
  138. J
  139. A
  140. S
  141. O
  142. N
  143. D
  144. 2008
  145. J
  146. F
  147. M
  148. A
  149. M
  150. J
  151. J
  152. A
  153. S
  154. O
  155. N
  156. D